Le chômage
Une collectivité territoriale ou un établissement public local doit verser des allocations chômage à un agent public qui en remplit les conditions !
Le cadre juridique
La convention d’assurance chômage
La réglementation d’assurance chômage fait l’objet d’un accord national négocié et conclu entre les organisations représentatives d’employeurs et de salariés. Cet accord prend la forme d’une convention. Sa durée est ordinairement de 3 ans. Cette convention d’assurance chômage est agréée par le Premier ministre. Cette convention est constituée d’un règlement général, d’annexes au règlement général, et d’accords d’application. Ces derniers sont négociés entre les organisations syndicales représentatives d’employeurs et de salariés d’un secteur donné et agréés par le Ministre en charge de l’emploi et du travail. → Article L. 5422-20 du code du travail.
A titre exceptionnel, à défaut d’accord entre partenaires sociaux sur une nouvelle convention, les mesures d’application sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. La convention ou en son absence le décret qui fixe le règlement d’assurance chômage est obligatoire pour tous les employeurs et salariés. Compte tenu des particularités de la fonction publique, un second texte précise les règles spécifiques aux agents publics.
C’est ce qui explique qu’actuellement, 2 décrets encadrent l’indemnisation des agents publics au titre du chômage :
- Le décret n°2019-797 du 26 juillet 2019, qui fixe les règles de droit commun de l’assurance chômage,
- Le décret n°2020-741 du 16 juin 2020 qui précise le régime particulier d’assurance chômage dans le secteur public.
Les péripéties de la période 2019-2021
La convention du 14 avril 2017 qui couvrait la période 2017-2019 s’appliquait jusqu’au 31 octobre 2019. En l’absence d’accord entre les partenaires sociaux dans le courant de l’année 2018, les nouvelles règles d’assurance chômage furent posées par le décret n°2019-797 du 26 juillet 2019.
Toutefois, dans le contexte de la crise sanitaire et économique liée au Covid-19, le gouvernement a décidé de suspendre son application → Décret n°2020-425 du 14 avril 2020 modifié portant mesures d’urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l’article L. 5421-2 du code du travail.
En parallèle, le décret a fait l’objet de contestations qui ont conduit à son annulation partielle par le Conseil d’État → CE, 25 novembre 2020, n°434920,
De ce fait, le gouvernement a pris un nouveau décret qui modifie les dispositions relatives au mode de calcul de l’allocation chômage et à la contribution des employeurs avec une date d’effet au 1er juillet 2021 → Décret n°2021-346 du 30 mars 2021
Néanmoins, Plusieurs syndicats ont demandé l’annulation de ce décret et par référé, sa suspension. Le Conseil d’État, statuant en référé, leur a donné raison et a suspendu, sans limitation de durée, les nouvelles règles de calcul du montant de l’allocation chômage qui devaient entrer en vigueur le 1er juillet dans la mesure où il a estimé « qu’il ne résulte pas de l’instruction d’éléments suffisants permettant de considérer que les conditions du marché du travail sont à ce jour réunies pour atteindre l’objectif d’intérêt général poursuivi. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en fixant dès le 1er juillet 2021 la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la détermination du salaire journalier de référence, qui affectent, ainsi qu’il a été dit, de manière significative les demandeurs d’emploi au parcours d’emploi fractionné, le décret serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, est de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur sa légalité.» → CE, Juge des référés, 22 juin 2021, n°452210,
Dans l’urgence le Gouvernement a pris un décret qui modifie l’article 5 du décret n°2019-797 du 26 juillet 2019 qui détaille les dates d’entrée en vigueur des différentes dispositions du décret et a renvoyé à un décret ultérieur l’application des « dispositions des onze premiers alinéas du paragraphe 1er et du paragraphe 2 de l’article 9, du paragraphe 1er de l’article 11, des paragraphes 1er, 3 à 4 de l’article 12, de l’article 13, des articles 21 et 23, du paragraphe 7 de l’article 65 du règlement d’assurance chômage annexé au décret du 26 juillet 2019 susvisé ainsi que les dispositions correspondantes de l’annexe I, du chapitre 2 de l’annexe II, de l’annexe III et du chapitre 1er de l’annexe IX […]. » Dans l’attente, les dispositions de la convention du 14 avril 2017 demeuraient en vigueur afin d’éviter l’existence d’un vide juridique → Décret n°2021-843 du 29 juin 2021
Suite à l’amélioration de la situation de l’emploi, le Gouvernement a pris un nouveau décret pour permettre l’entrée en vigueur des dispositions initiales du décret n°2019-797 du 26 juillet 2019 mises en sommeil par le décret n°2021-843 du 29 juin 2021 → Décret n°2020–1251 du 29 septembre 2021
Ces nouvelles règles de calcul s’appliquent à compter du 1er octobre 2021. Une nouvelle fois saisi, le juge des référés du Conseil d’État a, cette fois-ci, validé le contenu de ce décret → CE, Juge des référés, 22 octobre 2021, n°457300
L’obligation de couvrir le risque de perte d’emploi
Tout employeur a l’obligation couvrir l’ensemble de ses salariés ou/et agents publics contre le risque de privation d’emploi, qu’il soit un employeur public ou privé et qu’il exerce une activité de nature administrative ou commerciale
« Sauf dans les cas prévus à l’article L. 5424-1, dans lesquels l’employeur assure lui-même la charge et la gestion de l’allocation d’assurance, tout employeur assure contre le risque de privation d’emploi tout salarié. […] L’adhésion au régime d’assurance ne peut être refusée. » → Article L.5422-13 du Code du travail
Les employeurs mentionnés à l’article L.5424-1 du Code du travail (c’est-à-dire les employeurs publics dont les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratif [EPA] ou industriels et commerciaux [EPIC]) « assurent la charge et la gestion de l’allocation d’assurance » → Article L. 5424-2 du code du travail
De ce fait, les agents du secteur public bénéficient de l’indemnisation du chômage dans les mêmes conditions que les salariés du secteur privé !
Les employeurs concernés
La notion d’employeur public, au sens de l’assurance chômage, comprend
- Les établissements publics administratifs locaux (ex : CCAS, Caisse des écoles)
- Les collectivités territoriales ;
- Les groupements d’intérêt public ;
- Les établissements publics à caractère industriel et commercial (ex : offices de tourisme érigés en EPIC) ;
- Les sociétés d’économie mixte ;
Les bénéficiaires
Comme l’indique le Guide de l’UNEDIC de juillet 2021 « Le personnel des employeurs publics peut être composé d’agents public et de salariés de droit privé. Par agent public, on distingue l’agent public titulaire (fonctionnaire ou statutaire) et l’agent public non titulaire (contractuel). »
Concrètement, cela concerne les agents suivants :
- Les fonctionnaires titulaires
- Les fonctionnaires stagiaires
- Les contractuels de droit public
- Les contractuels de droit privé. Ils sont de 3 natures :
- Les salariés de droit privé employés par les EPIC
- Les salariés employés par les collectivités et les EPA (ex : les apprentis, les contrats d’engagement éducatifs)
- Les intermittents du spectacle. Même si la collectivité est en auto-assurance, elle a l’obligation d’adhérer au GUSO seulement pour ces agents
Les motifs d’octroi de l’allocation chômage
Nous vous invitons à consulter la fiche “Tableau des motifs d’ouverture de droits aux allocations chômage”
Les modalités de gestion
L’auto-assurance
Les employeurs publics sont astreints à une double obligation :
- L’obligation de couvrir leurs agents contre le risque de chômage
- L’obligation d’assurer eux-mêmes l’indemnisation de leurs anciens agents
Cette seconde obligation est dénommée « l’auto-assurance ». En effet, contrairement aux employeurs du secteur privé, les employeurs publics n’ont pas l’obligation d’affilier leurs agents au régime d’assurance chômage général géré par l’Unédic. Cela signifie qu’ils doivent assumer directement la gestion administrative et supporter la charge financière de l’indemnisation de leurs agents privés d’emploi.
En contrepartie, les employeurs publics territoriaux ne sont assujettis à aucune cotisation au régime d’assurance chômage pour leurs agents fonctionnaires titulaires.
La délégation de gestion
Afin de réduire la charge de travail inhérente à la gestion de l’indemnisation du chômage, les employeurs publics disposent de 3 solutions :
- La conclusion d’une convention de gestion avec Pôle emploi. L’employeur conserve la charge financière mais délègue à Pôle emploi la gestion administrative de l’indemnisation de l’ensemble des agents
- L’adhésion au régime d’assurance chômage. Celle-ci peut être révocable ou irrévocable. Le choix entre ces 2 options n’est pas à la libre appréciation de la collectivité ou l’établissement. Il dépend de sa nature juridique. L’adhésion révocable est accessible aux collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs. L’adhésion irrévocable est accessible aux établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC)
→ Article L.5424-2 du code du travail
- La conclusion d’une convention de prestation avec le Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Loiret. Le CDG 45 assure l’instruction des demandes d’allocation chômage et réalise les calculs de montant d’allocation au bénéfice des collectivités et établissements qui le souhaitent. Cette prestation est accessible aux collectivités de la Région Centre Val-de-Loire par l’intermédiaire de leur CDG départemental.